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时评 COMMENTARY
APEC转向何处?
周士新 2017-11-23

        2017年11月11日,主题为“打造全新动力,开创共享未来”的第25届APEC非正式会议在越南岘港举行,共有四个重点议题:促进可持续、创新和包容性增长,深化区域经济一体化,加强中小微企业在数字时代的竞争力和创新,加强粮食安全和可持续农业、应对气候变化等。随着领导人会议的最终结束,本届会议所释放的信息引起了国际社会的普遍担忧,引发的系列问题正在逐渐发酵,产生的后果也在传播和扩散。APEC在议程上难以呈现出新意,许多议题的推进都停滞不前,在促进贸易和投资自由化便利化等传统议题上也遭遇前所未有的困难。

        本届APEC会议最大的变数是美国总统特朗普首次与会,并在发言中体现出强烈的贸易保护主义倾向。特朗普表示,美国“将以公平和互利为基础发展强有力的贸易关系”,强调“如果不能保障公平的市场准入,就不会实现开放市场”,并指出“不公平的贸易让所有人受损”。他提出美国将“在公平和平等基础上进行竞争,不会再让人利用美国”。从本质上说,公平贸易和自由贸易虽然不是截然对立的,但二者在实际运作中确实存在着一定程度甚至是不可协调的冲突。作为APEC中最具分量的成员,美国提出的政策意见必然会在APEC会议的主席宣言中有所体现,并将影响APEC未来的发展方向。

        APEC各经济体领导人虽然都在努力强调地区一体化的重要性,试图减弱美国总统特朗普关于公平贸易言论的消极影响,但本届会议对APEC的冲击是显而易见的,甚至可能是长期性的。尽管近年来APEC议程更趋复杂,会议周时间较长,会议较多,讨论的议题也非常广泛,如性别平等和妇女能力建设、电子商务、互联网经济和数字贸易、粮食安全和可持续农业、粮食和渔业产品贸易,等等。然而,特朗普政府更重视部分产业或产品贸易的公平性、平等性基础上的互惠互利,而且对APEC一些与公平贸易无关的议题兴趣并不大,对促进亚太经合组织体制机制发展所需要的公共产品供给的兴趣也在降低。特朗普政府这种极端自私的政策让其他经济体对美国倍感失望和失落。

        在APEC发展艰难的当前情况下,以日本为代表的部分成员经济体不仅没有维护APEC的团结和凝聚力,反而联合其他一些成员经济体重新构建了没有美国参加的跨太平洋伙伴关系(TPP),在重新修订规则标准和议题条款后,宣布11国将签署新的自由贸易协定,并命名为跨太平洋全面先进伙伴关系(CPTTP)。以日本为最重要成员的CPTPP已经达成了框架协议,必然会提升日本在亚太地区经济秩序中的话语权,形成和美国甚至东盟对话或对抗的资本,对亚太地区一体化势必会产生强烈的负面影响。这首先会让APEC内部冲突加剧,对亚太地区一体化建设构成严重冲击。在当前亚太主要经济体发展适度的自由贸易的情况下,CPTPP的成员势必会要求提升各自参与的其他自由贸易安排的质量和标准。这已经在区域全面经济伙伴关系(RCEP)中有所体现,当然也会对亚太自贸区的可行性研究和谈判造成困难。东盟可能因各成员国之间产生规范之争而越来越分裂。

        在这场规范标准博弈激烈的关键时期,东道主越南在APEC各成员中的心态和政策最值得玩味:矛盾性十足,平衡力不足。APEC是越南在今年最重要的主场外交平台,越南迫切希望会议能够取得圆满成功,并宣传越南在国际和地区中的正面形象。越南方面非常清楚美国总统特朗普一定会在领导人会议期间提及公平贸易的问题,但又将特朗普参加APEC领导人会议并对越南进行国事访问,作为此次主场外交成功的标准之一。然而,越南当前已经被美国列入2017年《特别301报告》中的“优先观察名单”,参加了日本积极推动的CPTTP,与美国在贸易规范上明显存在着难以调和的矛盾。在这种情况下,为了能够让会议取得成功,越南方面不得不借鉴二十国集团今年汉堡峰会公报中协调公平贸易和自由贸易的做法。然而,从新闻媒体报道和宣言最终文本来看,越南方面尽力了,但明显做出了更多的妥协。

        从具体的宣言内容来看,在第二块“打造区域经济一体化的新动力”中的“推进自由开放的贸易和投资”这一部分,特别强调“应对不公平贸易做法”和“通过适当的监管和政策框架、促进公平竞争等措施,鼓励投资和创新”。在“多边贸易体制”部分中,强调“APEC在支持以规则为基础、自由、开放、公平、透明、包容的多边贸易体制方面的关键作用”和“确保公平竞争”。当然,作为原则性的对应措施,宣言也敦促各方要兑现“在2020年前不采取新的保护主义措施的承诺,致力于反对包括不公平贸易做法在内的保护主义”。对这种调和性的作法,越南方面考虑到与美国的关系,并没有做出任何解释。

        因此可以看出,APEC的未来发展必然要转型,但其转型的创新点和方向并不是很明确。越南方面努力推出并宣介“后2020年愿景”的重要性,希望以APEC在未来10至15年内的长期目标、走向和合作支柱,确保其在全球及地区治理进程中继续发挥重要作用。然而,在“茂物目标”一再被提及,反复被漠视的情况下,“后2020年愿景”能否得到进一步充实和完善,被各成员经济体重视并落实,其命运最终会如何,仍不得而知。

        值得庆幸的是,包括中国在内的APEC绝大多数经济体仍坚持该组织促进跨地区贸易和投资自由化便利化的大方向,坚持在更广泛领域、更多议题上加强协商合作,包括提升各经济体未来参与高质量、全面的自由贸易协定谈判能力,推动实现亚太自贸区等。在这些主流意见的形塑下,APEC的未来转型可能不会走得太偏,对亚太地区一体化进程仍将发挥助推器作用。




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