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作者及其成果
严安林,张建
美国“重返亚太”与两岸关系和平发展
严安林,张建 2013-04-01
简介
奥巴马政府调整美国的亚太战略,主要是基于维持美国霸权、重振美国经济和牵制中国崛起的考虑。同时,美国的新亚太战略具有“顶层设计”、盟友支持和经济自我修复能力等因素的支撑。未来中美之间是合作还是对抗、是协调还是冲突,抑或是管控分歧还是激化矛盾,将直接取决于两国在亚太地缘政治格局演变中利益的博弈。美国已将对台政策上升至其全球战略、亚太战略和对华战略的重要组成部分,其重返亚太政策必将对两岸关系的和平发展产生影响。
正文
        2009年奥巴马就任美国总统后,开始全面推进美国的亚太政策调整。2013年1月,奥巴马开始了其总统的第二任期。无论是“重返亚太”还是“转向亚太”抑或“亚太再平衡”,都表明亚太政策已经成为美国外交中的优先事项。奥巴马宣称,美国是一个太平洋国家,亚太地区是美国未来的战略重点地区。尽管美国总体上在削减国防预算,但美国将在亚太地区的存在和任务看作最优先事项。[1]2011年希拉里在《外交政策》杂志上发表《美国的太平洋世纪》的文章,全面、系统地阐述了美国的新亚太政策,强调今后10年美国外交方略最重要的使命之一是大幅增加对亚太地区外交、经济、战略和其他方面的投入;并指出,亚太地区已经成为全球政治的一个关键的驱动力,利用亚洲的增长和活力是美国的经济和战略利益核心,也是奥巴马总统确定的一项首要任务;亚洲开放的市场为美国进行投资、贸易及获取尖端技术提供了前所未有的机遇;美国国内的复苏将取决于出口和美国公司开发亚洲广阔和不断增长的消费群的能力。[2]
一、美国“重返亚太”战略的背景
        冷战后一段时期内,美国在经济、军事、外交、技术、文化等方面的实力居于主导地位,奠定了美国霸权国的地位。21世纪的第一个十年,国际形势发生了重大变革。国际权势正从西方向东方转移,而亚太地区将是未来的国际权力重心。谁成为这一地区的领导者并发挥战略性引导作用,谁将是真正的全球领导者。
        (一)维持美国霸权的需要。过去10年美国“蹉跎岁月”,不但没有利用这十年巩固霸权地位,反而被“反恐”战争拖累、受金融危机冲击,其整体实力已今非昔比。为了主导亚太格局,因应伊拉克与阿富汗战争结束后美国全球战略的重新部署,其全球战略由全面战略走向重点战略,全面布局走向重点布局。布热津斯基地缘政治思想的核心就是维持美国的霸权地位和对全球的领导权。进入21世纪后,随着新兴国家的崛起和美国力量的式微,全球权力发生变革,权力核心正在从西方向东方转移,美国的霸权遭到削弱。加之全球金融危机的冲击和美国制度性危机的显现,美国霸权疲态尽显。随着亚太地区力量在世界的崛起,特别是以中国和印度为主的力量的增强,美国的全球战略重点也正逐步转向亚太,试图将亚太地区纳入美国主导的国际体系,塑造亚太地区的新秩序,确保美国在亚太地区的领导权,进而维持美国的霸权地位。美国从多个方面调整霸权战略,通过局部收缩,重点投放,扭转颓势,维持对世界事务的领导权。奥巴马在《国家安全战略报告》中指出,必须在国内建设美国力量源泉和国外塑造应对挑战的国际秩序,实现“重振美国和领导世界”的战略目标。布热津斯基在《战略憧憬》一书中就指出,美国的六大不断增长的威胁或“负资产”包括不断增长并不可持续的国家债务、有缺陷的金融体系、扩大的社会不公、陈旧的基础设施、公众的忽视和僵化的党派政治。但他也指出美国仍然具有六大优质资产来维持霸权,即总体经济实力、创新潜力、人口动力、灵活的流动性、地缘基础和民主吸引力。
        (二)重振美国经济的需要。振兴美国经济是维持美国全球领导地位的核心任务。正如布热津斯基所言,美国未来几十年的核心挑战在于复兴自身的力量。2008年以来,美国饱受金融危机、债务危机的严重冲击,经济疲软,失业率高居不下,已经严重影响美国内外政策的实施。如为了削减债务,多年来首次降低了军事费用。而经济因素也将是影响奥巴马能否连任的最关键因素。亚太地区对当前美国经济复苏、创造就业具有关键作用。亚太地区是当今全球经济最富活力和发展前景的地区,自称为“太平洋大国”的美国十大贸易伙伴当中有六个在亚太地区,美国对亚太地区的出口速度超过对世界其他所有地区。美国的出口倍增计划以及强力推动的跨太平洋战略经济伙伴都要依赖于亚太地区。但由于中国经济的稳定强劲增长,亚太地区出现了“经济上靠中国”的态势。目前,中国已经是日本、韩国、东盟、澳大利亚、印度等亚太主要经济体的最大贸易伙伴,而亚太地区以美国为主要贸易伙伴的主要国家只剩下了美国的两个邻国,即加拿大和墨西哥。美国不但要依靠亚太来复兴经济,还试图借助跨太平洋战略经济伙伴关系,将所谓的法治、透明、开放等自由贸易理念推行到整个亚太地区,主导亚太地区的经贸格局。2011年10月,奥巴马在美国夏威夷举办的亚太经济合作组织第十九次领导人非正式会议上指出,亚太地区对当前美国经济复苏、创造就业具有关键作用,美国将与亚太地区经济体在经济、贸易和安全等方面开展合作。他强调,没有一个地区比亚太地区更为重要,美国希望与亚太地区伙伴在多个方面开展合作,确保环太平洋地区的就业、经济增长、繁荣和安全。
        (三)牵制中国崛起的需要。国际权力重心的东移和中国的崛起是美国重新布局亚太的最重要考量。美国深知,未来能挑战美国地位的只有中国。因此平衡中国崛起势力,牵制中国发展空间也成为美国的重要战略憧憬。近年来,随着中国的快速发展,中国在全球的影响力得到增强。面对中国的日益强大,美国多方施动,政治上试图将中国纳入美国主导的国际体系,经济上与中国争夺主导权,军事上压制、防范中国,外交上则是在中国周边不但打入契子,对中国的发展形成全面的“围堵”之势。其最终目标就是迟滞中国的发展,避免中国对美国霸权形成威胁和挑战。进入21世纪以来,亚太地区国际关系中出现了一个新的领导模式,即“双领导体制”。在国际经济、贸易和金融领域中,中国逐步提升了地位,并开始扮演重要的领导角色,而美国则由于2008年金融危机而在经济上陷入了困境。但在军事、安全和政治领域中,美国仍然保持着霸权地位。亚太地区“双领导体制”的出现是当今国际体系中权力转移的重要一步。[3]
二、美国新亚太战略的主要凭借
        美国运筹战略盟友、价值观念等“存量”资产巩固地位,进而把握先机在亚太地区通过“前沿部署外交”、创造多边机制舞台等措施发挥战略引领作用并利用战略资源在亚太地区率先“建章立制”,为维持其全球领导地位广布支点。同时,美国试图借助在亚太地区发挥战略领导作用,转变其衰落的趋势也是题中应有之意。时下,美国强势“重返亚太”,试图建立有利于美国的地缘政治关系,主导亚太地缘格局的变化,最大限度地维护美国的地缘政治利益。政治上,美国政要频繁访问亚太,参加包括东亚峰会在内的地区国际机制介入东亚事务,高调宣示美国在亚太要重塑领导力和支配力;经济上,美国强力推动跨太平洋战略经济伙伴关系,试图主导亚太经贸格局,并利用亚洲的增长和活力,实现美国的经济利益布局;外交上,美国开展“前沿部署外交”、“巧实力”外交,并动用全方位的外交资源,积极向亚太地区投放;安全上,美国积极巩固同盟关系,将军事力量向亚太地区部署,并介入南海争端等亚太地区的安全事务。其特色主要表现在:
        首先,美国新亚太战略具有“顶层设计”。事实上,美国历届政府都会根据国际形势变化对全球战略进行不同程度的调整。虽然各届政府调整全球战略的侧重和举措有所差异,但谋求对世界的主导权和领导权则是共同的战略目标。2009年奥巴马上台后即确定了“重返亚太”的战略,并以美国首任“太平洋总统”自居。奥巴马深知未来世界权力的重心在亚太,因此出于地缘战略和地缘政治的考量,采取西退东进的全球战略调整,从全球反恐战争中脱身,适时、快速选取战略切入点,把美国的全球战略重心与核心转向亚太,提升其主导亚太领导权、规制权和话语权的能力,重塑其全球领袖的角色和地位。美国不光有战略层面的“顶层设计”,而且做起事来还“雷厉风行”。美国采取“海空一体战”、“前沿部署外交”、跨太平洋伙伴关系(TPP)等高层级手段,加强美国在亚太地区的军事存在、外交布局和经贸影响,拉拢与争取亚太地区中小国家,破坏已有的格局,强推由其主导的格局,让亚太国家切身感受到美国真的“回来了”。上述一系列行为正是美国以实际行动践行新亚太战略的表现。希拉里的《美国的太平洋世纪》是美国新的亚太战略的基本思路,提出了六条基本方针:一是加强双边军事同盟;二是深入开展和中国在内的新兴大国的关系;三是参加地区多边组织;四是扩展贸易投资;五是发展军事存在;六是促进民主、人权。
        其次,美国新亚太战略具有盟友的支持。在亚太地区,美国拥有日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国五大重要盟国。虽然美国与盟国之间在某些问题上间或有些许龃龉,但这些国家忌惮中国的崛起,希望美国力量介入,牵制、平衡中国的力量和影响,在这方面美国与盟友的目标是一致的。美国在未来十年将加大对亚太地区外交、经济、战略和其他方面的投入,并将亚太地区定位为美国战略利益核心所在。同时,美国还不时向盟友发出美国会成为制约中国经济和军事影响力的平衡力量的信息,并试图以盟国为基础,构建跨太平洋体系。这些无疑是对亚太盟国的保证和鼓舞,令这些追随者吃了“定心丸”,坚定了他们唯美国马首是瞻、联美制华的信心。美国不但重视亚太盟国的作用,巩固美国主导的军事同盟体系,借助盟友的支持重塑美国的“太平洋世纪”,而且还加强同地区大国印度、越南、印度尼西亚的安全伙伴关系,希望他们成为牵扯中国的“马前卒”,为美国赢得时间。由于过去美国对亚太的忽视,一度使一些国家极度不满。如今,美国全方位“重返亚太”,使那些顾忌于中国的国家似乎看到了希望,争相对美国投怀送抱。2012年以来,美国为菲律宾、越南“撑腰”,支持这两个国家频繁在南海问题上向中国挑衅则是鲜明例证。 
        第三,美国经济具有潜在的自我修复能力。虽然当前美国受2008年金融危机的深层影响,经济发展低迷、失业率高企并导致一些深层次的制度性危机,但美国作为一个总量巨大的资本主义经济体系,仍然拥有全球其他国家所无法比拟的巨大资源和调动资源的能力,而这些资源正是美国经济体系修复和完善的重要凭借,何况美国仍然是世界唯一超级大国和世界第一大经济体。历史上,关于美国衰落的提法一次次被证明是伪命题。20世纪30年代的大萧条、70年代的滞涨、80年代的股市泡沫等危机,都没有出现美国衰落的结果,相反,美国资本主义体系经过不断的自我修复和完善,似乎更焕发了生机,获得多次发展的契机。当前,美国仍具备极大的创新力和发展的灵活性,美国经济也还具备自我修复的巨大潜力。如果美国摆脱当下的经济困局,势必在亚太地区投放更多的经济、外交、军事等资源,再加上美国在亚太地区还有巨大的软实力资源,其耕耘亚太、经营亚太的效果自不待言。
        第四,美国对华牵制多举措并举。美国主要是从战略、政治、军事安全等层面对中国进行“防范”。一是政治上,美对中国大陆既“防范”又“交往”,在“防范”战略中“交往”,在“交往”中坚持“防范”政策;二是外交上,对区域内国家与地区进行全方位的“穿梭外交”、“前进部署外交”,及通过重要的区域性合作组织机制,发挥与维持其领导力。三是军事上,美无意在西太平洋地区组织“集体安全体制”,而是采取两种方式“防范”——既与日、韩、菲、泰及澳等传统盟国采用双边军事关系方式结盟,强力“防范”中国大陆军事力量在西太平洋地区崛起,又通过持续强化第一岛链及第二岛链军事力量,包括调整在日本、韩国的驻军人数,在澳大利亚北部部署兵力等,考量点主要是应对中国大陆海军力量在未来10年内持续强化,突破第一岛链走向第二岛链。2012年初,美国新出台的《维持美国的全球领导地位:21世纪国防的优先任务》军事战略报告中,暗示美国将缩减陆军规模,并减少在欧洲的军事存在,转而加强在亚太地区的军事存在,以维护亚太地区的“安全与繁荣”。美国国防部长帕内塔在2012年6月3日闭幕的第十一届香格里拉对话暨亚洲安全会议上更是宣布,美国要在2020年之前将美国60%的海空军实力部署到亚太地区。美国在二战后因为冷战的需要,把军事战略重心放在欧洲。冷战结束后一直没有机会调整军事战略重心,现在将军事战略重心从欧洲移至亚太地区,对美国而言是“重返亚洲”。四是经济上,为了落实奥巴马提出的“国家出口倡议”,不仅将出口倍增计划的目标瞄准东亚地区的中国大陆、韩国及日本,以拉抬美国经济,增加就业人口。积极推进跨太平洋战略经济伙伴协定,目的是以TPP为平台,发挥美在亚太经济中领导地位。如果中国大陆长期拒绝加入TPP,则以TPP为舞台形成“经济联盟”与中国大陆分庭抗礼,如果中国大陆愿意参加TPP谈判,则以此吸纳与消化中国大陆经济。
        当然,美国“重返亚太”也面临很多制约因素。《华尔街日报》指出,在美国军费不足的情况下美国将重心转向亚洲是一种不可持续的战略。美国“重返亚太”基本上存在着三个矛盾:一是美国领导世界的全球战略目标与自身实际战略力量之间的矛盾或者落差;国际经济与金融危机,首先是美国的经济危机,导致美国经济力量的下降是一个事实;二是美国现有战略力量比重的相对下降与非美国系统战略力量相对上升之间的矛盾;三是美国可支配战略力量与需要处理问题所需要的力量之间的矛盾。同时,美国面对更多的传统与非传统安全的挑战越来越多,也受到美国国内因素的更多牵制,包括美国国内经济持续的低迷,新孤立主义抬头。另外,美国“重返亚太”战略也受到一些亚太地区国家的“两边下注”政策的牵制。一是这些国家首鼠两端,经济上依赖中国,但安全上仰赖美国,要他们牺牲与中国的经济关系来做美国对抗中国的“马前卒”实在也是心不甘、情不愿,所以并不希望中、美真正地发生冲突。由于美国的亚太政策实施的核心手段是依靠盟国,让其亚太盟国分担责任,而无论是日本还是东南亚的国家对于与中国的态度是“既期待又怕受伤害”,尤其是经济上对中国大陆的依赖难以改变;二是在美国与中国大陆两方之间,基于其国家利益,当然是希望左右逢源,“希望从中美平衡与相互制衡的关系中谋取自身最大利益。”[4]
        毋庸置疑,基于中国和美国两个国家在经济上的体量、军事上的重量以及对全球事务的影响等因素,中美关系已经是世界上最重要的双边关系,而不是“之一”。中国国家副主席习近平曾提出,中美关系的本质是互利共赢。在新时期,中美要有效管控分歧,推动中美关系健康稳定发展。美国国务卿希拉里·克林顿在《美国的太平洋世纪》中指出,与中国的关系是美国有史以来必须管理的最具挑战性和影响最大的双边关系之一,需要进行审慎、稳定和动态的管理。她强调,美中关系的发展没有指导手册可循,然而利益攸关,不容失败。中美两国在亚太地区的良性互动,将不但事关两国关系的健康发展,而且事关亚太地区的和平与稳定。既然如此,那如何管控中美战略分歧,经营中美关系呢?未来中美之间是合作还是对抗、是协调还是冲突,抑或是管控分歧还是激化矛盾,将直接取决于两国在亚太地缘政治格局演变中利益的博弈。而两国在其它地区和议题上的互动也都将围绕中美在亚太地区的互动开展或者延伸。
三、美国“重返亚太”对两岸关系的影响
        美国的对台政策在国内还存在很多争论,主流派主张维持现行的美国对台政策,保守派则主张把“中国威胁论”与美国对台政策结合起来,强调台湾对美国的战略价值。[5]也有学者认为,美国已将对台政策上升至其全球战略、亚太战略和对华战略应对中国崛起的亚太战略的重要组成部分。鉴于中国实力的进一步提升,台湾对美国的战略价值主要表现在“军事滞缓”、“侦察前哨”和“联盟催化剂”三种作用方面。[6]2011年10月4日,美国负责亚太事务的助理国务卿坎贝尔在众议院外事委员会听证会上指出,与台湾建立一个更加强健和多样的关系已成为美国亚太战略调整的重要组成部分,这将推进美国在该地区的众多经济和安全利益。
        由于台湾问题仍然是中美关系中最敏感的问题,奥巴马政府根据其全球战略和对华战略,特别是在美国“重返亚太”战略背景下来调整两岸政策,将对台海两岸关系和中美关系产生重要影响。
        首先,美国新亚太战略的实施,进一步强化了台湾的角色定位,对两岸关系和平发展将是一个挑战。虽然美国国内出现“放弃台湾”的声音,但这无碍美国将对台战略作为其“重返亚太”的重要一环。美国以对台军售阻滞中国的战略突破是美国亚太战略的重要步骤,而以台湾问题为契机重整美国的亚太联盟则是美国亚太战略调整的另一重要内容。[7]美国希望通过强化美台关系来平衡两岸之间的和平发展,台湾当局也有通过强化台美关系来平衡两岸关系发展,避免被民进党指责为“倾中”的意图。美国强化美台实质关系,包括发展与深化以售台武器为核心的美台军事关系、深化美台经贸联系、通过免签证及高层人员互访提升社会与人员往来、支持台湾参与有意义国际活动。台湾地区领导人马英九连任后,两岸关系和平发展的大趋势应可保证,但不排除两岸关系突变的风险。而美国并不希望两岸签署和平协议,美国重返亚太强化台湾在其战略中的地位和作用,将对两岸和平发展的趋势产生干扰。并且美国试图在两岸发展过程中发挥其影响,主导两岸议题的发展。另外,美国重返亚太在经济上主打TPP,也将对两岸经济议题产生影响。 对于美国推出的TPP,台湾已经表示了对加入TPP的兴趣,并打算在8年内加入TPP,避免台湾在区域经济发展中被边缘化。而这可能冲击两岸的ECFA议程。
        其次,美已经暗示台方在与中国大陆战略关系中需要“选边站”。台湾外事部门负责人杨进添称:美国国务卿希拉里在夏威夷的演讲已经明确提到,台湾是美国在“亚洲重要的安全、经济伙伴”,双方的关系在过去几年中取得了长足的进步。[8]美乐见海峡两岸和平发展,特别是在经济与人员往来层面,但美在意两岸在安全、政治层面交往密切化,要求台方与中国大陆保持适度距离,甚至对两岸签署文化交流协议都表示“关心”。而美与中国大陆战略关系由“战略合作”为主偏向“战略防范”为主,这是台海和平发展所面临最大的国际环境,从而马英九连任后必须考虑美对台的战略与安全需求。美依然将台视为“安全盟友”,两岸在政治、安全与军事上又存在分歧,因此,战略与安全上“靠美”仍是台湾第一选择,但经济上将持续“依赖”中国大陆,“政经分离”路线是台湾最有利的政策选择,所以马英九的内外政策将继续采取“经济上靠大陆,安全上靠美国”的既定政策,在两岸和平与对美关系上力求“平衡”的政策策略。所以,台湾学者提出台湾未来发展战略是与美国“亲而不密”,对大陆“和而不统”。因为台湾靠大陆赚钱,靠美国保护。“台湾仍然是美国立国精神的价值同盟,是中国大陆政治体制改革的催化剂,是西太平洋战略航道的枢纽,是解放军反介入战线部署中的空窗。”[9]
        第三,两岸关系和平发展的局势与东亚、亚太地区整体形势之间的关联度更大,尤其是受到美国“重返亚太”战略及其实施的影响更加直接。台海形势作为亚太地区形势的一个重要组成部分,当然与亚太地区整体形势不可分割,但事实上,由于两岸关系形势发展特殊性,两岸执政当局都认同与坚持“九二共识”的共同政治基础,两岸关系和平发展在亚太地区形势的发展中“一枝独秀”。所以,“两岸和解可以为亚太地区提供一个安全和稳定的和平环境”,“事实证明,马政府没有因为‘和陆’政策而影响到台湾和美国的实质关系”。马英九执政期间,“台湾在传统安全和非传统安全面,一直都采取与美国合作的立场。”[10]壮大台湾、连结亚太、布局全球是台湾经济发展的主轴,都有赖于稳定的海峡两岸关系与和平的中美关系。而2012年后台海形势发展态势,将受到美国重返亚太战略的实施、中美关系发展程度及亚太地区形势演变等更多的影响与牵制。毕竟,台湾与美国的经济依存度还是不小。30年前,台湾对美出口占所有出口一半以上。2010年台美双边贸易总额568亿美元,较2009年成长36.3%,其中包括出口314亿美元,成长33.6%,进口253亿美元,成长39.8%。2010年美国对台投资216亿美元,占所有台湾外资2成。台湾是美国第9大贸易伙伴、第13大出口市场及第9大进口来源,是美国农产品的第6大出口市场。[11]
        第四,两岸关系的发展将受中美在亚太的互动影响。对于中国而言,中国将亚太地区作为安身立命之所和实现和平发展的重要地缘战略依托。亚太地区是否具有一个和平的安全环境,直接决定着中国未来的发展方向和发展路径。中国主要的经济、政治、外交、安全等资源的投放主要集中在亚太地区。对于美国而言,美国则将亚太地区作为实现“美国的太平洋世纪”和未来十年外交方略最重要的场所。亚太地区集中了日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国等美国主要的安全合作伙伴。与此同时,亚太地区也是中美两国利益交集、交叉、交融最集中的地区。包括军事互信、对台军售、贸易摩擦、市场准入、知识产权、货币汇率等结构性矛盾将在中长期内影响两国的良性互动。台湾问题是中美在亚太互动的重要内容,如果中美不能实现良性互动,美国一味采取各种手段遏制中国、打压中国,并将台湾问题作为制衡中国的一张牌,根据其需要来打这张牌,将使中美关系大幅波动,势必影响两岸关系的和平发展。

文献来源:《东北亚学刊》


注释:

 [1] Speech by US President Barack Obama to Australian Parliament, November 16, 2011, https://www.mkv99.com/cnm1HtXccSZj.

[2] U.S. State Secretary Hillary Clinton, The Pacific Century of the United States, Foreign Policy, U.S., November 2011,p.6.

[3] 赵全胜:“中美关系和亚太地区的‘双领导体制’”,《美国研究》2012年第1期,第7-26页。关于亚太地区经济和安全主导权分离现象的分析还可参见王光厚、徐萍:“亚太地区‘权力转移’的基本态势”,《太平洋学报》2012年第1期,第47-54页。

[4] 社评:“2012年将是中美关系关键年”,台湾《旺报》,2011年12月30日,A2。

[5] 陶文钊:“近来美国智库关于美国对台政策的争论”,《现代国际关系》2012年第2期,第1-7页。

[6] 阮建平:“美国对台军售与亚太安全战略调整”,《和平与发展》,2011年第6期,第37页。

[7]阮建平:“美国对台军售与亚太安全战略调整”,《和平与发展》,2011年第6期,第37页。

[8] 苏芳禾:“杨进添:美国认为台湾是亚洲重要伙伴”,https://www.mkv99.com/cnm1HtXccwpspo 2011-12-14 。

[9] 黄介正:“我国也要讲‘核心利益’”,台湾《联合报》,2011年9月12日,A4。

[10] 赵春山:“台美关系更上层楼”,台湾《中国时报》,2011年12月23日,A18。
[11] 庆正:“马英九:美台共同开发大陆市场”,台湾《旺报》,2011年9月15日,A14。
 

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